陕甘宁边区的海关管理

　　陕甘宁边区的前身是陕北、陕甘边革命根据地。1935年10月，中共中央和中央红军到达陕北，建立了中华苏维埃共和国临时政府西北办事处。1937年9月，西北办事处改称陕甘宁边区政府。边区政府辖陕西、甘肃、宁夏的23个县，面积近13万平方公里，人口约200万。边区政府成立了税务总局及其分局、税卡，征收包括关税等在内的各种工商税，实行人民的社会经济管理。其中，进出边区的货物管理尤其关税征管具有海关管理属性。

　　陕甘宁边区作为战争年代党中央的所在地，是人民解放斗争的领导中心和总后方。边区政府重大施政举措，是在党中央直接关心和领导下作出的，正如毛泽东同志所说：“陕北已成为我们一切工作的试验区”。

　　面对国民党封锁造成的物资和财政困难，边区政府在艰苦条件下，不断改进完善出入境货物征税、外贸统制及缉私等管理，取得了显著成效，不仅对当时各革命根据地的海关管理具有先导和示范作用，而且为新中国关税及进出口贸易管理提供了借鉴。前辈们表现出探索战时经济发展规律，创新海关管理制度的精神以及不凡业绩，将永载史册。

　　延安宝塔山

　　关税征收的“四次跨越”

　　红军长征到达陕北后，由于根据地处于西北高原，自然灾害频发，加之苏维埃政权建立前，军阀和土豪劣绅对人民的残酷压迫、剥削，造成当地经济不发达，工商业凋敝，农民十分贫困。为此，1935年11月，苏维埃政府西北办事处以布告宣布“关税、营业税等均一概免收”，以鼓励商贸活动，休养民力。当时，毛泽东同志审时度势，提出“以发展求生存”的方针，向外扩大根据地。

　　1936年6月，红军西征并解放了盛产食盐的定边、盐池等县。刚开始也不征税，但后来考虑到根据地盐价低造成大量私盐贩运出境，对根据地经济和盐民生活均不利，因而边区政府决定从1936年9月成立定边税务局征收盐税。另外，定边、盐池等县除食盐产量丰富外，畜牧业的皮毛产量大，作为药材的甘草等经天津转运各地，销售面也很广，过去当局一直在此征税，群众有纳税习惯，阻力较小。因此，苏维埃政府决定对这些生产量大的特产征收货物税，如皮毛税、甘草税等。所征货物税具有出入境关税和边区内贸易通过税的双重性质，边区税收包括关税实现了从无到有，是一次历史性跨越。但此时所征税额少，仅对财政起补充作用，边区未建立全区性的税收征管体系。

　　1939年后，国民党顽固派先后发动两次反共高潮，停止了应发给八路军的经费，制造了震惊中外的皖南事变，还调动40万军队分3个封锁地带5道封锁线，对边区进行严密包围，国民党的反共活动造成占边区财政收入70%以上的外援全部断绝，财政发生严重危机，物资困难空前。正如毛泽东同志所说：“我们曾经弄得几乎没有衣穿，没有油吃，没有纸，没有菜，战士没有鞋袜，工作人员在冬天没有被盖。国民党用停发经费和经济封锁来对付我们，企图把我们困死，我们的困难真是大极了。”

　　陕甘宁边区政府旧址

　　面对严峻形势，边区政府根据中共中央的指示，采取了一系列措施，包括大生产运动、扩大食盐生产运输、加强税收、发展外贸、发行边币、禁止法币流通等。其中，建立健全税务机构，在全边区开征包括关税在内的工商税是重要一环。由于近3年多的休养生息，边区经济得到了恢复和发展，这使得通过征税实现边区财政自给成为可能。

　　1940年1月，边区政府在延安成立税务总局，下设庆环、关中、延安市等分局、支局，全面开展征税。边区工商税包括关税征收从局部发展至全边区，对财政的作用也从有限的补充发展成为主要来源。这是边区关税发展的第二次历史性跨越。

　　边区开征工商税后，由于当地经济不发达，大部分物资靠外来，开征的货物税主要是关税（包括进境、出境和过境税），还有少量的边产税。据统计，1941-1945年，关税占边区税收总收入的53.4%，是边区财政的“半壁江山”。边区政府高度重视关税征收，确立了增加财政收入，保护边区经济，适应对敌斗争需要的关税政策，并加强了关税立法，建立并不断完善报验、查验、估价、放行、后续稽查等征管制度。经过几年的探索、实践，到抗战胜利前夕，较为完备的关税制度形成，边区的关税作用从单一的支撑财政，发展为对财政和经济保护的多重兼顾，征管操作也逐步走向完善。

　　边区关税征管取得长足进步的标志是1944年7月经修改颁行的货物税暂行条例，该条例“确定了与边区经济发展情况及贸易政策相吻合的税目、税率与征收制度”，这是边区关税发展中具有里程碑意义的一次跨越。

　　工农业生产的发展，促进了商业战线的繁荣。抗战前凋蔽零落，仅有123家小店的延安，到1943年已拥有473家店铺

　　抗战后期，边区关税征管质量进一步提高，表现在多方面。第一，税则税率调整与时俱进，提高了进出境调节的精准性。边区货物税实行从价计征的比例税，其税率在1941、1942、1944年共修改三次，一次比一次详细，一次比一次完备。如1944年7月修改后的税则将原税目29大类改为35大类，征收细目由原来114个增为121个，入境货物分甲、乙两类，均有不同的税率，以更好地贯彻关税政策，即货物进境实现必需品低税或免税、非必需品高税或禁止、半必需品能够依据边区供给情况进行限制或争取，而对商贩货物偷税也分必需品和非必需品，而给予不同的处罚。

　　条例施行后，边区关税不断增加，1941-1944年，边区征收关税折小米后，分别是20376、34277、30354、69258石。其中，1944年所征关税比上年增长了128%。这一时期，边区内工业也得到了发展，1944年，边区纺纱增至166万余斤，织布增至11.4万余匹，造纸增加11个。这一成绩固然和当时开展的大生产运动分不开，但税收的奖励和保护也是重要因素。

　　第二，边区政府以关税作“武器”，挫败了敌人扰乱边区经济和金融的阴谋。皖南事变后，国民党顽固派想方设法打击边区对外贸易，在禁止必需品输入的同时，大量向边区倾销非必需品和奢侈品。对此，边区政府于1943年6月实行活动税级与过境回税法。“活动税级”是对入境的半必需品和奢侈品，由固定税率改为5%-30%的活动税率，如系争取进境的货物征收5%的税，而限制进境的货物则提高税率，有倾销意图则以30%的税率加大限制。这样，边区可根据供给和外汇情况灵活地控制进境物资。“过境回税”则主要是为了防止商人以进境货物冒充过境货物而设立，具体是过境货物入境需按同种商品的入境税率纳税，该货出境凭税票退回多收款项。倘若过境货物是边区禁销品，商人须觅保或缴纳保证金，该货出境时销保或退还保证金。两项举措作为货物税征收的补充，完善了过境税管理，打击了敌人对边区经济的破坏。

　　第三，进一步完善关税征收操作。土地革命时期，根据地征收关税就建立起报验、检查、放行等制度，边区政府在此基础上增加了稽查环节。所谓稽查，就是税务机关在货物入境征税放行后，派员到所辖境内商店货栈，检查货品、账目及税单，这是将货物进境纳税检查时间后移，作为一种后续管理，有利于货物快速入境，并对偷漏税的不法者产生威慑。稽查具体分固定稽查、流动稽查及驻厂稽查。

　　第四，增加关税征收的公开公正性。长期以来，货物关税计价都由征税方确定，其局限性容易产生偏颇，尤其物价波动时问题更为突出。从1941年10月开始，边区政府建立起货物税估价委员会，由税务机关、银行、贸易公司、商会等单位人员以集体会商议决的方式进行估价，使之公允、合理。

　　抗战胜利后，边区关税制度又有新的发展。1948年，陕甘宁与晋绥边区合并后颁行货物税条例，关税制度在两区得到统一。1949年，随着西北五省市先后解放，边区颁行新条例，货物税中的进出口税与边产税分开，关税正式独立。这是边区关税制度的第四次跨越。

　　伐木解板，销往国统区，是解决经费困难的办法之一

　　外贸“入超”和海关管理

　　抗战时期，陕甘宁边区由于工业不发达，必需换进的商品很多，加之国民党政府严密的经济封锁，并以大量非必需品向边区倾销，导致根据地财政状况十分困难。据《中国革命根据地工商税收史长编》一书中记载，“陇东进很多茶叶、细瓷、化妆品、玩具等，延安一个月内，就进了几万打毛巾与大量的篮球、乒乓球、橡胶玩具等。”因此，边区外贸产生逆差，且日益扩大。

　　据统计，1942年1-6月，边区的贸易逆差达到3332万元（边币）。1943年初，陕甘宁边区发生了金融波动，出现了边币币值大跌、物价上涨和市场萧条等状态。党中央高度关注，于1943年3月成立了由陈云直接领导的西北财经办事处，负责边区财政经济工作。决策者认识到，边区金融波动是外贸严重逆差，进出口不平衡所致，必须对货物进出口严格把“关”，边区换汇有限，须限制非必需品和奢侈品输入，以减少开支。

　　1943年5月，《陕甘宁边区战时管理进出口货物及过境物品暂行办法》颁行，这是一项严厉的进出口贸易管制法令，具有海关管理属性。这一行政职能最开始是边区物资局和税务总局共同承担，1944年后由税务局单独承担。办法规定，将进出口货物分成允许、特许、禁止三类。允许类须进出口时领取允许证完纳税款后自由出售，特许类须事先申请，经核批发给特许证方可进出口，而禁止类则由物资局、税局严行检查，违者没收。1944年7月起，进出口货物分类取消了特许类，分允许和禁止两类管理。允许证也改为登记证，规定无论应税与无税货物，均一律在边区出入境的第一税务机关登记发给登记证，货物持有人凭登记证接受各地税务机关检查。另外，还规定重要市镇地区税局须5天将登记的进出口情况上报，以便税务机关掌握实际进出口情况，上报边区政府，及时调整各类货物进出口政策。办法施行后成效显著，烟酒、迷信品等在进口货物中比例直线下降。

　　实现贸易进出口平衡需要节流，更需要开源。当时，边区政府大力组织生产，发展对外贸易。由于盛产食盐，抗战以来，边区就主要靠出口食盐维持对外贸易。边区政府主席林伯渠在边区参议会上强调：“盐是边区用来进行外贸的主要物资，对边区说，盐就是粮和布。”

　　1941年9月，边区实行食盐专卖，规定食盐输出须出售给公营盐店，以边币结算。1942年底的边区高干会议后，更加强了食盐的生产与出口，党政军负责人亲自督导产盐，产盐数量与质量不断提高，食盐年产量从抗战初期10余驮增加到1942年的27万驮，到1943年前9个月即产盐47万驮。同时，为了鼓励出口，边区政府于1943年6月将食盐税下调为3.1%，为那几年中下调率最大的一次。

　　而针对边区因运输工具不足影响食盐出口问题，1943年8月，边区政府召集运盐问题座谈会，对盐业公司改造、运输、奖惩等作出布置，以增加生产，扩大出口。骡马店作为运输业的重要保障条件备受重视，部队和机关开办了众多运盐的骡马店。陈云同志曾说：“没有骡马店，我们的食盐统销任务就无法完成”。那一时期，边区出现了县长、区长和县委书记、区委书记带头赶牲口运盐的局面，各地税务机关也积极投身运盐、支持出口的行动中。各边境分局、税卡对各地转过公盐出境，免收转运手续费，凭相关证件快速检查放行。

　　当时，贸易进出口的不平衡还导致了边币的通货膨胀，必须稳定金融。1940年前，边区流通的是国民党政府发行的法币和银元。1942年底，边区高干会议上提出：“凡是税务机关及公营商店，只准收受边币”，边区政府对此也作出决定，各级税务机关认真执行，征收税款时拒收法币，只收边币。这对维护边币，将法币排出边区市场起着重要的作用，使得边区金融市场逐步趋向稳定。

　　解放战争时期，边区政府继续对外贸和金融实行计划统制，加强海关管理，但管理内容有调整变化。如从1947年2月起，严禁美货入境。规定“凡私运美国货物（连在华制造之美国纸烟等在内）入境者，一经税务机关查出，均一律加以没收”。在2月1日前运进之美货，须向税务机关申请登记并限期销售。1947年3月，国民党军进攻延安，边区政府随即于当年5月发布命令，放宽进出口限制，要求推进对外贸易，调济战时军民物资供给。对允许进口货物，税率高的给予降低，税率低的改为免税；对禁止货物，改为征税进口。

　　1948年收复延安后，为恢复被敌破坏的工商业，税务总局发布布告：“规定准许纳税入境的旧存货物免税登记，自由运销；凡禁止入境之货物，登记后准予免税取保出境推销，或40天内就地销售完。期满后商人未售完的剩余部分，采取小商按市价收买，大商按市价七折收买等办法处理。”

　　另外，在金融方面，边区政府加强外汇管制。1948年2月颁发的《陕甘宁晋绥边区战时进出口管理办法》规定，公私客商所用外汇“须经各口岸税务机关查验盖章以监督其活动”；对外贸所得外汇“须向银行结汇”。

　　缉私的力度和尺度

　　防范和打击走私对维护贸易秩序，保障边区经济发展意义重大。边区政府及税务部门为加大缉私力度，主要采取了四项措施。

　　第一，建立缉私机构，明确职责。1941年10月，税务总局成立税警大队，规定其调查、检查、缉私等职责。1943年，税警大队改为稽查大队，10月颁发《陕甘宁边区各级稽查队组织章程》，规定各级组织、编制人数和职权，并明确“各级稽查人员对于武器之使用，非经对方先行开枪或以暴力抗拒并有危害人命情事者不得开枪”。

　　1947年，国民党军占领了边区大部分口岸和内地市场，并在经济上封锁边区，边区缉私任务已不限于稽查走私贩私，还承担稳定金融，取缔金银在市场流通、贩卖活动等。当年11月，中共西北局决定成立边区缉私委员会，各分区成立缉私分会，规定缉私委员会可调用部队缉捕违法走私人员。

　　第二，进行缉私立法。边区政府先后颁布了《陕甘宁边区政府禁止仇货取缔伪币条例》（1939年）、《陕甘宁边区禁烟禁毒条例（草案）》（1940年），《关于偷漏盐税处罚、减罚、免罚暂行办法》（1941）、《禁止私人收集质押及私运现金出境惩罚条例》（1942年）、《陕甘宁边区税务缉私规章》（1946年）、《陕甘宁晋绥边区缉私办法》（1948年）、《陕甘宁晋绥边区暂行缉私规章》（1949年）等法规。

　　其中，1940年颁行的禁烟禁毒条例严厉打击毒品走私，规定贩卖烟毒51-100元者，处1年以下有期徒刑，200元以下罚款，并随贩卖毒品价值增加而加大徒刑刑期和罚款。贩卖烟毒500元以上者，处以死刑，并没收其家产。1949年由陕甘宁、晋绥边区联合颁行的缉私规章12条，对缉私范围和缉私主体、组织领导关系、缉私职权、没收品处理、缉私奖励等都作出规定，内容全面，政策明确，具有很强的指导性。

　　第三，开展专业查缉。1942年盐警大队成立，不久又与税警联合组成缉私大队，充实人力，配备马匹，加强缉私。在《中国革命根据地工商税收史长编》中记载，“这年共办理了232件大小走私案件，罚得罚款九万五千八百七十九元”，“调查并登记了当地走私的惯犯‘恩威并进’地教育了他们，使之改邪归正”。

　　由于边区进出的边境线长，到处是崎岖小路，税务部门加强流动稽查，减少了许多由小路来的物资漏税行为。1945年，在稽查员的努力下，边区共查获走私案件3000件左右。

　　缉私过程中，缉私人员还摸索总结出不少工作经验：观色法。稽查员张怀义遇见一驮脚户在检查时仓皇失措，经仔细搜寻，查出毒品一斤十二两；衡量法。稽查员王光富远看一已被检查放行的人挑一对空篓，两边轻重不同，于是赶紧追上再检查，查处毒品50两；试探法。稽查员张全德见一驮油商人形色可疑，用探条向篓底一探，发现篓底两层藏毒品数十两；推理分析法。延川一稽查员，见店里一榆林赴西安客人，带运笤帚多把，他觉得奇怪，笤帚非贵重物品，何须带运那么多，于是当即检查，果然笤帚内装满了毒品。

　　第四，发动群众缉私。1941年10月的货物税修正条例规定：“对贩运私货或隐瞒包庇偷税者，不论公私人等，皆有告发之权”。当时，税务机关通过当地组织，广泛、适当地建立群众密报，组成缉私网，并按照《缉私奖惩条例》所规定的办法进行奖励。其中，私盐的查缉由于盐场特殊的地理环境，发动和依靠群众尤显重要。

　　陕甘宁边区货物税证明

　　边区税务机关发给转运手续证

　　1945年1月，边区政府在定边地区发动了盐户缉私，并组织缉私小组，光苟池就有60余人参加。到4月，总共破获案件28宗，捉到偷运牲口107条，盐户们不但保护了自己盐不丢，同时还得到了边区政府的奖金，做到了广泛的群众缉私热潮。

　　解放战争时期，西北财经办事处要求各级税务机关配合政府向群众宣传、解释税收条例，并由各级区乡政府领导群众及民兵、游击队去检查或扣留可疑的走私商人，然后报告附近的税局依法处理。还要求今后的缉私处罚应当经过群众组织，由贫苦小商人为骨干召开的会议来决定是否处罚，以及罚多少。

　　另外，边区政府及税务机关加大缉私力度，也非常注意把握政策尺度。对偷漏税的处罚着眼于教育，把好政策界限。如1941年边区对偷漏盐税的规定：“凡贫穷群众，并非专以贩盐为生，背盐20斤以下自己吃用者，应不加处罚，如系地痞、流氓，专以偷盐为生，在十斤以上20斤以下，得没收其盐，如在二十斤以上者，当按情节大小酌情处罚，或送政府看押与罚以苦役”。1949年陕甘宁、晋绥边区政府和西北军区司令部规定，查缉物品除一般依条例处理外，对于贫苦群众及军工烈属如因没收而不能回家者，可由当地县（市）证明酌发路费，但屡犯者不应照顾。还加强对缉私人员的教育管理，使其执法守法。颁行的缉私规章规定缉私人员对私货有缉私权，无处理权；缉私人员原则上不给缉私奖金；缉私检查须出示边区缉委会制发的缉私证；对走私人员不得任意捆绑、打骂，受害人有权告发；缉私检查只能在道途、关卡、河口等处进行，对民房、商店检查须商请当地政府协同进行等。

　　陕甘宁边区银行边币伍佰元（正面）

　　陕甘宁边区银行边币伍佰元（背面）

　　一支压不垮，打不散的税务队伍

　　边区税务机构是在应对敌人围困，打破经济封锁形势下组建的，虽然开始时税务干部文化程度较低，但税务机关各级领导和税务干部不畏困难，坚持干中学，学中干，互帮互学。他们采取短训班、“以会代训”、坚持日常学习制度等方式，提高文化水平和业务能力。税务总局要求，从上到下，不分干部勤杂，规定每天都要腾出一定学习时间，每月底检查工作时同时要检查学习情况。另外，还要求会计、发票员学记账、珠算、报解规则；稽查员包括杂勤人员学识字、税率表等。两年后，文化学习和税务培训取得了显著成效。

　　由于边区税收包括关税征收是从无税到有税的转变中开始的，因而税务人员付出了很多艰苦努力。起初，群众对土地革命时期废除捐税印象深刻，所以对后来再次收税难免会误解，税务人员也一度受到歧视。还有，因为各机关、学校、部队为自给自足，竞相经营商业，也以各种理由拒绝纳税，有的甚至偷税走私。每当这时，税务人员都严格执行税法，打击偷税走私活动，并深入群众，宣讲税收政策，纠正不良之风。

　　陕甘宁边区银行成立于1937年10月1日，1942年4月迁至市场沟

　　抗战时期，边区主要税源是关税，税务机构也主要设在边境一带，国民党顽固派经常帮助或化装成土匪袭击侵扰边区、捕杀政府人员，税务人员需长期在充满危险的边境征税。当时，在自给自足原则下，一个局、所只有一两个人，不仅工作开展起来较难，就连基本物质生活都无法保障，如菜钱、鞋袜等都没有。在危险和艰苦的环境下，我们的税务人员不畏困难，任劳任怨。葭县城关税务所所长马生芝20天内查获走私案件24件，为追捕偷税人失足跌倒受伤，绥德税务分局传令嘉奖。当时的边区政府财政厅长南汉宸赞扬说：“这样的人，只有在革命的政权和布尔什维克队伍中才能有。”

　　边区贸易局旧址

　　1947年3月，国民党军占领延安，为适应战争，节省人力财力，边区税务总局决定精简税务机构和干部，无收入或作用不大的税所或取消、或裁减合并，编余人员或转入政府其他部门、或参加游击队。剩下的税务干部仍然不改本色，坚持在战争环境下收税。

　　原陇东分区合水县税务局局长王希侠回忆：“合水被敌占领后，我们将税票用驴驮上，管理员和稽查员都背上枪，与银行编成一个游击队，这样既是武装，又是流动收税，在西华池与敌兜圈子。国民党军队来，我们就走，国民党军队走，我们就去征税。一次，我们去搞经济工作，遭遇了敌军，所有稽查员都奋勇杀敌。在战斗中，我们的城关所长负了伤。其实，这种情况遇上好几次。即便这样，在那种情况下，我们的收税工作一直未停止。”

　　责任编辑：广汉